Le gouvernement veut réformer en profondeur le système de taxation des tabacs, pour optimiser ses recettes. Mais les conditions dans lesquelles s’exerce la libéralisation du secteur depuis deux ans sont préjudiciables au développement d’une juste concurrence.

Tous concernés ! Petits ou gros fumeurs. Amateurs de cigarettes blondes ou brunes, de marques populaires à bas prix ou de premium importées… Aucun des quelque quinze millions de fumeurs marocains ne devrait rester insensible au bras de fer qui se joue ces jours-ci dans l’enceinte du Parlement. Le projet de réforme du système de taxation des tabacs manufacturés que propose le gouvernement, dans le cadre du projet de loi de Finances 2013, constitue le second étage d’une fusée lancée voici presque deux ans avec la libéralisation du secteur du tabac.

L’objectif poursuivi par le gouvernement est simple. Il s’agit tout à la fois de poursuivre l’ouverture à la concurrence d’un marché jusqu’ici amplement contrôlé par Imperial Tobacco (ex-Altadis), qui maîtrise la filière d’amont en aval (lire page 20), et d’accroître sensiblement les recettes fiscales qui alimentent le budget de l’Etat. Mais si l’objectif est simple, les voies et les moyens pour y parvenir semblent autrement plus compliqués. Toucher au sacro-saint marché du tabac, c’est affronter ce qui se fait de plus sophistiqué en matière de lobbying. Les cigarettiers ont de longue date démontré leurs capacités et leur sens de l’innovation pour défendre leur profession, et leur business.

Le Maroc avait pu y échapper. Mais, ça, c’était avant la libéralisation du secteur, initiée au début de 2011. Depuis, l’exercice de la libre concurrence peine à s’affirmer, et les majors autorisées à s’implanter au Maroc face à Imperial Tobacco ont rapidement dénoncé, rapport du Conseil de la Concurrence à l’appui, les entraves qui leur étaient faites pour se déployer dans le Royaume.

 

Introduire la concurrence

C’est une tout autre partie qui se joue actuellement au Parlement. Le projet de loi de Finances 2013 se propose en effet d’introduire une réforme du système de taxation des tabacs manufacturés, qualifiée de « prérequis à la libéralisation en vue d’introduire une certaine concurrence entre les acteurs du secteur ». Deux ans après la libéralisation, il était temps d’y penser. Mais l’objectif est assurément plus prosaïque. Le gouvernement le reconnaît volontiers : « Le souci de la consolidation et du renforcement des recettes du budget de l’Etat demeure une préoccupation majeure de cette réforme…», précise le projet de loi. On ne saurait être plus clair. En ces temps de disette budgétaire, l’Etat met en œuvre une bonne vieille recette, amplement éprouvée ailleurs : l’augmentation des taxes sur le tabac. « Une préoccupation majeure… en sus des objectifs de santé », veut-il rassurer, en se donnant bonne conscience. Car de santé, il n’est hélas pas question. Aucune disposition nouvelle ne vient formellement étayer cette louable intention. Et l’on guette en vain, depuis plus de dix mois, la moindre initiative qui viendrait affirmer la volonté du gouvernement de lutter efficacement contre le tabagisme. L’interdiction de consommation (loi n°15-91) dans les lieux publics existe pourtant, d’ailleurs renforcée en 2008, mais son application reste vaine, ou presque. Il en va de la lutte contre le tabagisme comme du code de la route et de quelques autres politiques publiques, dans l’indifférence coupable des pouvoirs publics en charge de faire appliquer la loi.

La réforme en cours d’examen au Parlement pourrait, si elle était adoptée en l’état, modifier très sensiblement la structure des recettes fiscales sur les cigarettes. Et rebattre les cartes du marché. La réglementation actuelle prévoit la fixation d’un « prix minimum » pour les nouvelles marques introduites sur le marché depuis le 1er janvier 2011, date de la libéralisation du monopole d’importation détenu par International Tobacco (ex-Altadis) et de la distribution en gros. Les marques existant avant cette date du 1er janvier 2011 continuant d’être commercialisées à des prix de vente inférieurs au « prix minimal », représentant la moyenne arithmétique des prix de vente au public des tabacs de même catégorie. Or, c’est cette exigence de « prix minimal » que le gouvernement entend remettre en cause, y voyant « une discrimination » et « une rente de situation » dont bénéficierait Imperial Tobacco au détriment des nouveaux opérateurs, NATC (North Africa Tobacco Company) et BAT (British American Tobacco). La taxation ad valorem de la taxe intérieure de consommation (TIC), qui est la règle au Maroc, est par ailleurs remise en cause par le gouvernement au motif qu’elle « ne répond pas aux objectifs de la politique publique précitée ». En clair, elle pénaliserait l’exercice de la libre concurrence souhaitée.

 

Nouveau mode de calcul

Le Maroc n’est d’ailleurs pas le seul pays à remettre en cause le seul calcul ad valorem. Et nombre d’Etats, notamment en Europe, ont déjà mis ou s’apprêtent à mettre en œuvre un nouveau mode de calcul, en y associant une taxe « spécifique ». Le ministère des Finances observe ainsi que la taxation ad valorem étant liée au prix, elle inciterait les industriels à fournir des prix bas, et permettrait des manipulations des valeurs qui constituent son assiette. Elle conduirait par ailleurs à des écarts importants entre les produits bon marché et les produits de luxe. Autant d’inconvénients qui incitent le gouvernement à la réforme en s’inspirant tout à la fois des directives d’organismes internationaux, tel l’OMS (Organisation mondiale de la santé), et des expériences de pays voisins, singulièrement en Europe, en pointe sur la fiscalité du tabac. Le nouveau système, soumis aux parlementaires, combine trois éléments. L’introduction d’une nouvelle taxe, dite « taxe spécifique », le maintien d’une partie de la taxe ad valorem (taxation proportionnelle au prix de vente public), et la fixation d’une perception minimum « pour préserver les recettes de l’Etat ». Une réforme dont la mise en œuvre s’étalerait sur une période de trois ans.

La présentation de cette réforme en commission parlementaire par Zouhaïr Chorfi, le directeur général des douanes et impôts indirects, n’a pas manqué de susciter le débat. Les députés de l’opposition, RNI en tête, ont ainsi relevé plusieurs points de désaccord, notamment en termes d’équité de traitement entre produits. La réforme ne doit pas, selon ces députés, conduire à une discrimination entre produits dits populaires, issus de la production nationale, et les produits de luxe. Favorable à l’évolution de la fiscalité, certains parlementaires – du RNI à… l’Istiqlal – n’en demandent pas moins que soient revues les conditions d’évaluation du calcul des nouvelles taxes, jugées inéquitables. Des arguments proches de ceux d’Imperial Tobacco Maroc qui, tout en souscrivant aux objectifs du gouvernement de préserver les recettes fiscales et d’aligner la législation marocaine sur celle de l’Union européenne, plaide activement pour une période transitoire. ITM fait ainsi remarquer que l’Union européenne a su accorder à ses nouveaux Etats membres des périodes transitoires « pour leur permettre de faire évoluer leur législation progressivement, sans bouleverser l’équilibre de leurs marchés intérieurs ». Le passage à la libéralisation, estime également ITM, ne devrait s’opérer que progressivement, de manière à préserver la valeur ajoutée nationale que représente toute la filière, et éviter tout déséquilibre. Et continuer durant la période transitoire à faire profiter les caisses de l’Etat « des avantages que procure la taxation ad valorem ».

Des « avantages » ? Pour Imperial Tobacco, le diagnostic est clair. L’introduction d’une taxe spécifique (voir tableau) est « injuste socialement ». Pire, elle pourrait aboutir au contraire de l’effet escompté par le gouvernement. La baisse attendue du produit fiscal sur les cigarettes de luxe, parallèlement à l’augmentation de la fiscalité sur les cigarettes premiers prix fabriquées au Maroc, conduirait à une perte de recettes pour le budget de l’Etat de quelque 950 millions de dirhams en trois ans ! Et la réforme, telle qu’annoncée, favoriserait l’importation (avec ses effets sur la balance commerciale) au détriment « de la création de valeur ajoutée nationale ». Des amendements ont donc été déposés pour tenter d’obtenir un report de la réforme et la mise en place d’une commission avec le ministère de tutelle, celui des Finances.

 

Déployer l’activité

Rien n’indique toutefois que ces réserves parlementaires emportent l’adhésion de la majorité parlementaire. Et encore moins celle du gouvernement. Car la situation de l’exercice d’une libre concurrence dans le secteur du tabac a fait l’objet, voici quelques mois, d’un rapport très critique de la part du Conseil de la concurrence. Ses conclusions, qui nourrissent l’initiative du gouvernement, amènent à s’interroger sur la notion de concurrence telle qu’initiée par la libéralisation du secteur début 2011.

Le Conseil de la concurrence relève en effet que le mode en vigueur de fixation des prix des nouveaux produits tabagiques est « restrictif à la concurrence », que la fixation des prix minimum n’est pas « indispensable pour préserver la santé publique et garantir les recettes fiscales de l’Etat ». Le Conseil relève également que « l’analyse des exigences réglementaires d’accès au marché, au regard de leur impact sur la concurrence, a révélé plusieurs dysfonctionnements concurrentiels ».  Autrement dit, les deux nouveaux entrants – NATC (North Africa Tobacco Company) et BAT (British American Tobacco) – rencontreraient quelques difficultés à déployer leur activité dans le Royaume. Et la libéralisation du secteur ne serait pas encore au rendez-vous.

S’agissant du mode de fixation des prix, jugé « restrictif à la concurrence », le Conseil fait état de plusieurs griefs. Ainsi, le calcul de la moyenne arithmétique des prix ne prendrait pas en considération les différences de gammes de produits. Cette moyenne produirait par ailleurs un effet de « spirale de prix » et pourrait être instrumentalisée par les opérateurs comme une barrière d’accès au marché. Le système du prix minimum aurait également un effet pervers en ce qu’il fait converger les prix vers le prix le plus cher, ce qui impacte la compétitivité des nouveaux entrants en termes de rapport qualité/prix et oblige le consommateur à payer ainsi un « surprix » qui ne correspond pas nécessairement ni à la qualité ni à la valeur réelle du produit. Le système des prix minimums ainsi calculés serait donc discriminatoire à l’égard des concurrents d’Impérial Tobacco, puisqu’il les empêcherait d’accéder aux segments de prix inférieurs à la moyenne arithmétique, ceux-là mêmes qui sont les plus porteurs économiquement. Or, Imperial Tobacco, présent sur tous les segments du marché, est naturellement bien placé pour profiter de cette situation.

Et le Conseil de la concurrence de pointer « un monopole de fait » au profit d’ITM sur tout le segment des produits dont les prix sont inférieurs à la moyenne arithmétique. Une « protection injustifiée sur le plan économique » d’autant plus que le segment de marché « sous monopole absolu » pèse pour près de 83% du marché (blondes et brunes confondues) et même près de 91% sur le seul marché des cigarettes blondes. C’est dire que seuls 17% du marché ont été réellement ouverts à la concurrence. Une telle configuration, sous influence notoire de l’actuelle méthode de fixation des prix, ne répond assurément pas à l’esprit qui devait prévaloir à la libéralisation du secteur. Contraints à construire un business model sur les seules perspectives d’importation, les nouveaux opérateurs se voient dans l’impossibilité d’envisager un processus d’industrialisation au Maroc, qui pourrait être – à l’instar d’ITM – générateur de valeur ajoutée pour l’économie nationale.

 

Nombre limité de débitants

La fixation des prix n’est toutefois pas le seul obstacle relevé par le Conseil de la concurrence. Les contraintes imposées par la réglementation pour l’accès au marché témoignent de quelques dysfonctionnements. Ainsi, l’obligation qui est faite aux nouveaux entrants, pour la constitution du dossier d’autorisation de distribution en gros, de collecter notamment dix contrats par préfecture et province, se heurte au nombre limité de débitants dans les régions éloignées.

La création d’un réseau minimum de 840 débitants, de 16 entrepôts régionaux, et l’obligation d’un approvisionnement régulier nécessitent des investissements difficilement compatibles avec la réalité du marché.  Les sages du Conseil ont ainsi suggéré, entre autres,  d’alléger sensiblement ces obligations afin de permettre aux nouveaux opérateurs de développer progressivement leur activité en ayant le libre choix de leurs zones d’implantation.

La réforme telle que proposée par le gouvernement apparaît toutefois incomplète. Nécessaire pour converger avec les instances internationales et optimiser les recettes de l’Etat, elle ne répond que partiellement à une réelle libéralisation. Si certains arguments développés par le Conseil de la concurrence sont discutables, il n’en reste pas moins que la réalité du marché du tabac témoigne de freins à la libre concurrence. Le ministère des Finances, discret sur le sujet, manquerait singulièrement à ses devoirs s’il persévérait dans son indifférence.

Yanis Bouhdou